2024-07-13 13:31:27 作者：曾裕忠
施偉東
上海市法學(xué)會(huì)黨組副書(shū)記、專(zhuān)職副會(huì)長(zhǎng)
公共數(shù)據(jù)是政府管理的重要資源，對(duì)于推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)治理能力的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提升具有重要意義。然而，目前我國(guó)公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)品化開(kāi)發(fā)利用存在諸多制度性難題。根本原因在于現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)和分析框架始終架構(gòu)在“權(quán)利歸屬”這一民事法律制度之上。從數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素開(kāi)發(fā)利用的大局計(jì)，宜盡快擱置數(shù)據(jù)所有權(quán)屬之爭(zhēng)，另辟數(shù)據(jù)尤其是具有公共福利屬性的公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)蹊徑。
數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球競(jìng)爭(zhēng)對(duì)法律工具的選擇
法律作為上層建筑，應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展各階段的現(xiàn)實(shí)訴求予以積極回應(yīng)。當(dāng)前階段，數(shù)字經(jīng)濟(jì)席卷全球，被譽(yù)為人類(lèi)世界發(fā)展的“第三次工業(yè)革命”，全球各國(guó)都在窮盡制度創(chuàng)新，激發(fā)和保護(hù)本國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以保障平等主體利益為目標(biāo)的民事法律關(guān)系，是私法的基石。然而，這種簡(jiǎn)單的以平等主體為基礎(chǔ)的權(quán)利義務(wù)形式，已經(jīng)不能滿足我國(guó)在世界范圍內(nèi)進(jìn)行市場(chǎng)分工的復(fù)雜、多元化的制度利益訴求。即使是民法本身，也在不斷地適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而變化，其建立初期就包含適用于羅馬市民的市民法和羅馬市民之外的萬(wàn)民法。民法的普適和平等理念，只在市民法體系內(nèi)適用，對(duì)于羅馬市民之外的人并不適用?？梢?jiàn)，民法所宣揚(yáng)的普適平等的價(jià)值觀也是相對(duì)的。
當(dāng)前對(duì)數(shù)據(jù)所有權(quán)問(wèn)題的探討方興未艾，雖然真理越辯越明，卻也極易貽誤發(fā)展時(shí)機(jī)。如果只討論權(quán)利應(yīng)該屬于哪一方，那么最終的結(jié)果很可能就是一場(chǎng)空。沒(méi)有了權(quán)利，又何來(lái)權(quán)利的歸屬。在當(dāng)前快速發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì)下，應(yīng)適時(shí)適度地?cái)R置關(guān)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的爭(zhēng)論，本著“在實(shí)踐中探索，在優(yōu)化中發(fā)展”的原則，在現(xiàn)行立法中尋找和總結(jié)適用于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品化開(kāi)發(fā)利用的一般性規(guī)范。相較于民商法和行政法，采用市場(chǎng)宏觀調(diào)控與市場(chǎng)微觀調(diào)控相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)法制度，可以擱置數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)論，從“市場(chǎng)—產(chǎn)品”的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面開(kāi)辟一條新路徑。同時(shí)，也能使既有法律的功能獲得最大程度發(fā)揮，達(dá)到對(duì)立法資源的最大利用。
公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品化開(kāi)發(fā)利用的基本前提
在公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品化開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，市場(chǎng)主體承擔(dān)了大量研發(fā)任務(wù)，然而，由于缺少明晰的收益分配機(jī)制，使得其面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，制約了其自主創(chuàng)新的積極性與主動(dòng)性。此外，由于政府所管理的公共數(shù)據(jù)在類(lèi)型、來(lái)源等方面存在著差異，并非每項(xiàng)公共數(shù)據(jù)都具有進(jìn)入市場(chǎng)流通的必要性與價(jià)值。所以，應(yīng)先界定可以由市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)的范圍，再基于現(xiàn)有的立法架構(gòu)，對(duì)中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要進(jìn)行“觀照”，尋找政策供給上的突破和創(chuàng)新。
1.明確可公共產(chǎn)品化的數(shù)據(jù)特征
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制下，基于其開(kāi)發(fā)和利用目的的公共福利性，存在諸多可以借鑒的公共產(chǎn)品及服務(wù)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，例如自來(lái)水、石油、鐵路、高速公路等。這些公共福利性產(chǎn)品的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)都有著可公共產(chǎn)品化的共通性特征。對(duì)政府管理的公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)和利用，其前置要件是相對(duì)明確其可公共產(chǎn)品化的數(shù)據(jù)特征，具體可從以下方面概括：一是非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，公共數(shù)據(jù)的利用不會(huì)排斥或減少其他人的利用，即一個(gè)人的使用并不會(huì)妨礙其他人的使用，例如氣象數(shù)據(jù)、地理信息數(shù)據(jù)、人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。二是公眾性，公共數(shù)據(jù)的利用面向廣大公眾，而非特定個(gè)體或組織。例如統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、法律法規(guī)等。三是社會(huì)效益性，公共數(shù)據(jù)的利用能夠帶來(lái)社會(huì)效益，增進(jìn)社會(huì)整體發(fā)展和公共福祉。例如醫(yī)療衛(wèi)生數(shù)據(jù)、教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等。
2.建立產(chǎn)品化利益共享機(jī)制
從經(jīng)濟(jì)法律角度分析，公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)品化運(yùn)營(yíng)關(guān)鍵在于平衡公共利益和商業(yè)利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，一方面需要制定完善法律法規(guī)來(lái)規(guī)范公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和利用，保障公共利益的最大化。另一方面，應(yīng)鼓勵(lì)各類(lèi)市場(chǎng)主體和社會(huì)組織參與公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和利用。同時(shí)，政府也需要建立監(jiān)管機(jī)制，確保公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和利用符合法律法規(guī)，不損害公共利益和個(gè)人隱私。具體包括：一是明確并充分、穩(wěn)定保護(hù)市場(chǎng)主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、利用等市場(chǎng)化過(guò)程中的權(quán)益和利益期待，提高其積極性和創(chuàng)新能力。二是依法確立市場(chǎng)主體和政府之間的利益分配方式，確保各方利益分配的公平合理。三是通過(guò)公司法、稅法、政府采購(gòu)法等法律法規(guī)，激勵(lì)各類(lèi)市場(chǎng)主體參與利益分配，破除地區(qū)和行業(yè)壁壘，形成利益共享的機(jī)制。
3.明確數(shù)據(jù)要素資源持有責(zé)任
國(guó)家推動(dòng)數(shù)據(jù)要素流動(dòng)，要求實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)，最大的現(xiàn)實(shí)障礙是關(guān)于個(gè)人或企業(yè)持有的數(shù)據(jù)等存量擁有的數(shù)據(jù)要素的來(lái)源合法性的規(guī)范管理問(wèn)題。為什么各種主體爭(zhēng)相控制占有數(shù)據(jù)資源？原因可能有以下兩類(lèi)：一是基于數(shù)據(jù)持有—數(shù)據(jù)產(chǎn)品—數(shù)據(jù)交易的數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利益鏈條的想象。“數(shù)據(jù)二十條”創(chuàng)造性地提出了探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度，建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度框架。數(shù)據(jù)三權(quán)中，數(shù)據(jù)資源持有權(quán)是“源”，為業(yè)者提供了財(cái)富想象。二是基于高質(zhì)量垂直領(lǐng)域數(shù)據(jù)可以成為支撐先進(jìn)大模型預(yù)訓(xùn)練的獨(dú)特戰(zhàn)略資源的認(rèn)知。生成式人工智能的爆火，讓大家越來(lái)越多地看到高質(zhì)量的垂直領(lǐng)域數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值：有無(wú)高質(zhì)量的垂直領(lǐng)域數(shù)據(jù)供給決定相關(guān)大模型的預(yù)訓(xùn)練水平，預(yù)訓(xùn)練水平?jīng)Q定大模型何時(shí)真正獲得無(wú)監(jiān)督學(xué)習(xí)能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從生成式人工智能到通用人工智能的演進(jìn)。當(dāng)然，作為構(gòu)成公共數(shù)據(jù)底層支撐的個(gè)人或商事數(shù)據(jù)，實(shí)踐中最重要的原因可能是：法律法規(guī)未嚴(yán)格、細(xì)致、明確、可追究地配置“數(shù)據(jù)持有的保管責(zé)任”。
公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品化開(kāi)發(fā)利用的法律構(gòu)建
鑒于經(jīng)濟(jì)法之政府主導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的法律性質(zhì)，政府管理之公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)品化開(kāi)發(fā)利用應(yīng)以經(jīng)濟(jì)法為主，兼采行政法與商法相應(yīng)規(guī)范構(gòu)建其主體法律框架。
1.分類(lèi)授權(quán)經(jīng)營(yíng)法
政府管理的公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)品化開(kāi)發(fā)利用，基于其公共福利性目的，可以通過(guò)授權(quán)管理和授權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式，實(shí)現(xiàn)政府管理、持有向符合條件的市場(chǎng)主體，例如大數(shù)據(jù)中心集中讓渡公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管權(quán)，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。2019年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案的通知》提出“堅(jiān)持權(quán)責(zé)明晰分類(lèi)授權(quán)”“政府授權(quán)出資人代表機(jī)構(gòu)按照出資比例對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，科學(xué)界定出資人代表機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)邊界。”政府管理的公共數(shù)據(jù)的授權(quán)經(jīng)營(yíng)可借鑒此模式，細(xì)化政府向市場(chǎng)讓渡權(quán)力的具體法律規(guī)范。
2.政府采購(gòu)法
授權(quán)經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品從政府到市場(chǎng)的權(quán)利初步讓渡，但這種讓渡仍受到行政權(quán)力較強(qiáng)的監(jiān)督規(guī)范。而產(chǎn)品化開(kāi)發(fā)利用依賴更開(kāi)放、自由、獨(dú)立的市場(chǎng)主體身份和權(quán)利的獲得。大數(shù)據(jù)中心是一個(gè)連接政府和市場(chǎng)的樞紐和平臺(tái)，其并不具有直接的數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利、義務(wù)或者需求與能力。政府管理公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品使用的是財(cái)政性資金，可以適用政府采購(gòu)法中關(guān)于采購(gòu)服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)過(guò)招標(biāo)、談判、競(jìng)價(jià)等方式，向符合條件的市場(chǎng)主體提出采購(gòu)要約并按規(guī)定簽訂采購(gòu)合同。政府采購(gòu)具有合意性和公開(kāi)公平性，能夠最大程度地動(dòng)員市場(chǎng)主體參與公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)利用。
3.產(chǎn)品質(zhì)量法
市場(chǎng)主體經(jīng)過(guò)政府采購(gòu)協(xié)議獲得公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)品化開(kāi)發(fā)利用權(quán)，即可進(jìn)入市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)利用階段。在這個(gè)階段，公共數(shù)據(jù)的公共屬性讓位于市場(chǎng)產(chǎn)品屬性。從公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的生產(chǎn)角度，產(chǎn)品質(zhì)量法可以進(jìn)行法理建構(gòu)和權(quán)義賦予?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第3條將“產(chǎn)品”定義為“經(jīng)過(guò)加工、制作，用于銷(xiāo)售的產(chǎn)品”。公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)利用可以理解為“加工、制作”，雖然數(shù)據(jù)產(chǎn)品的自然屬性和形態(tài)發(fā)生變化，但是并不妨礙其具備“加工、制作”的核心內(nèi)涵。另外，我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法和政府采購(gòu)法的適用范圍都包括產(chǎn)品和產(chǎn)品化服務(wù)。因此，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)化加工和制作后的公共數(shù)據(jù)，作為政府采購(gòu)合同標(biāo)的交付政府或履行其職責(zé)的大數(shù)據(jù)中心，該項(xiàng)交付具備“銷(xiāo)售”的法律意涵。
4.數(shù)據(jù)保管責(zé)任制度
為有效開(kāi)展公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品化開(kāi)發(fā)利用，政府應(yīng)依法提供相應(yīng)服務(wù)與監(jiān)管，例如分級(jí)設(shè)置數(shù)據(jù)持有人的保管責(zé)任。嚴(yán)控?cái)?shù)據(jù)持有人的保管責(zé)任能有效平衡數(shù)據(jù)產(chǎn)品化利用濫采濫用的法律風(fēng)險(xiǎn)。首先，分級(jí)設(shè)置原則和目標(biāo)。市場(chǎng)主體的數(shù)據(jù)空間的合法合規(guī)開(kāi)拓，相比于其自身運(yùn)營(yíng)和管理手段上的創(chuàng)新，更重要的是政府監(jiān)管機(jī)關(guān)的外部促進(jìn)和輔助，例如通過(guò)創(chuàng)設(shè)針對(duì)性強(qiáng)的嚴(yán)苛保管責(zé)任等規(guī)制，為市場(chǎng)主體提供營(yíng)商環(huán)境的外部輔助和保障。其次，分級(jí)設(shè)置保管人責(zé)任。明確相對(duì)嚴(yán)苛的保管責(zé)任，嚴(yán)格追究非法獲取、持有和數(shù)據(jù)泄露責(zé)任，特別是要聚焦《個(gè)人信息保護(hù)法》第52條“處理個(gè)人信息達(dá)到國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)規(guī)定數(shù)量的個(gè)人信息處理者”，從嚴(yán)制定個(gè)人信息保護(hù)具體規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)定的保管責(zé)任要嚴(yán)苛到足以有效遏制控制占有數(shù)據(jù)資源的利益沖動(dòng)，誰(shuí)持有數(shù)據(jù)誰(shuí)就承擔(dān)數(shù)據(jù)的安全保管義務(wù)，數(shù)據(jù)持有者只有在依法盡到合規(guī)和安全管理義務(wù)的前提下才能合法享有數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用權(quán)及可能的預(yù)期收益。
結(jié)論
對(duì)于數(shù)據(jù)這類(lèi)新興事物，用現(xiàn)有法律體系提供概括性規(guī)制覆蓋，進(jìn)而促進(jìn)該新興權(quán)利發(fā)展，帶動(dòng)其所賦能的社會(huì)價(jià)值增值，不失為一種高效率、低成本的解決之道。通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)法、政府采購(gòu)法和產(chǎn)品質(zhì)量法的連接，政府管理之公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)品化開(kāi)發(fā)利用在法律上實(shí)現(xiàn)閉環(huán)：政府管理的公共數(shù)據(jù)以政府采購(gòu)服務(wù)的方式，交給市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)利用為公共產(chǎn)品，再根據(jù)政府采購(gòu)合同實(shí)現(xiàn)定向交付或銷(xiāo)售，返回給政府開(kāi)展公共利益目的的再分配再利用，實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化。
（原文刊登于《上海法治報(bào)》2024年6月12日B3版“法治論苑”）
中國(guó)實(shí)踐智庫(kù)：立足中國(guó)實(shí)踐，對(duì)話中國(guó)智庫(kù)。專(zhuān)題策劃：秦前松。
編輯：楊文博