2021-05-17 17:40:05 來源：中國周刊
首先，“碳關(guān)稅”是個通俗的叫法，它在歐盟的官方名稱是“碳邊界調(diào)節(jié)機制”。這個官方名稱避開了“稅”字所帶來的歧義和負面聯(lián)想。不管叫什么名字，它的本質(zhì)都是對進口到歐盟的產(chǎn)品加稅，以使進口產(chǎn)品和歐盟產(chǎn)品在碳成本上“扯平”。
歐盟碳關(guān)稅這件事說了很多年，但是直到現(xiàn)任歐委會主席馮德萊恩上任后才成為政治承諾，上了快行道。今年3月10號，歐洲議會通過了設(shè)立碳邊界調(diào)節(jié)機制的原則性決議。按照時間表，歐洲議會將在今年6月底之前提出立法草案，預(yù)計2022年完成立法，2023年開始實施。
歐盟力推碳關(guān)稅的官方理由是防止“碳泄漏”?！疤夹孤笔侵赣捎跉W盟執(zhí)行嚴格的碳排放政策，會導(dǎo)致歐盟的企業(yè)轉(zhuǎn)移到那些排放政策更寬松的國家去生產(chǎn)（產(chǎn)業(yè)外移），或者導(dǎo)致低碳含量的歐盟產(chǎn)品被高碳含量的進口產(chǎn)品所替代（市場份額損失）。這樣一來，雖然歐盟的碳排放減少了，但是減排的碳都“泄漏”到其他國家去了。一邊是歐盟內(nèi)部的排放減少，一邊是歐盟外部的排放增加，不但全球減排的目標落空，還客觀造成歐盟為其減排努力不公平地負擔(dān)成本。
碳關(guān)稅會直接影響歐盟及其貿(mào)易伙伴的貿(mào)易競爭力。歐盟對此的關(guān)注絲毫不弱于其對氣候變化的關(guān)注。歐洲議會在解釋碳稅如何運作時說，通過對來自減排雄心較小的國家的進口產(chǎn)品征稅，以確保其不比歐盟產(chǎn)品更便宜。歐洲議會環(huán)境委員會的議員雅尼克（Yannick Jadot）強調(diào)，歐洲議會的目標是在應(yīng)對氣候變化的同時，避免來自排放政策寬松的國家的不公平競爭對歐盟企業(yè)造成損害。他還說，必須保護歐盟免受氣候傾銷。
2020年中國已成為歐盟的第一大貿(mào)易伙伴，對歐盟的貿(mào)易順差達到1808億歐元。歐盟的碳關(guān)稅如果落地，首當其沖受影響的就是中國。在一定程度上，中國的出口成本將增加，貿(mào)易競爭力會下降。中國是出口大國，所以碳關(guān)稅是應(yīng)當預(yù)先評估并妥善應(yīng)對的議題。截至目前，鮮有國內(nèi)文章談及歐盟碳關(guān)稅可能的具體制度設(shè)計，例如政策工具形態(tài)、覆蓋貿(mào)易流、征收國別、行業(yè)范圍、排放范圍、稅基等等。在下文中，筆者將根據(jù)自己的閱讀，從以上方面與讀者分享信息。
歐盟碳關(guān)稅的可能形態(tài)
一. 覆蓋貿(mào)易流——進口 vs. 出口
通常理解，碳關(guān)稅是針對進口的，背后邏輯是進口產(chǎn)品應(yīng)當和歐盟產(chǎn)品一樣承擔(dān)碳成本，否則進口貨就有碳成本優(yōu)勢。但這個硬幣的反面是，由于歐盟的溫室氣體排放標準高，所以其產(chǎn)品出口到排放標準較低的國家就有碳成本劣勢。那么從保護歐盟產(chǎn)品競爭力的角度，要不要在歐盟產(chǎn)品出口時“退稅”——返還碳成本呢？
“出口退稅”會帶來兩個問題。第一，這與推行碳關(guān)稅所鼓吹的促進全球減排的總目標背道而馳。第二，以出口為條件返還碳成本，有違反WTO反補貼規(guī)則的較大風(fēng)險。對此，歐洲議會《決議》的態(tài)度是，以對氣候有積極影響并符合WTO規(guī)則為前提，歐委會可考慮“出口退稅”的可能性。筆者估計至少在執(zhí)行的初期階段，碳關(guān)稅只涉及進口，不會對歐盟產(chǎn)品“出口退稅”。
二. 政策工具形態(tài)
在公開咨詢階段，歐盟列出了碳稅的四種可能形式：
1. 關(guān)稅——在歐盟邊境對具有碳泄漏風(fēng)險的產(chǎn)品征收進口關(guān)稅；
2. 擴展歐盟排放交易體系（ETS）——將進口產(chǎn)品納入ETS，要求進口商在ETS內(nèi)購買排放額度；
3. 鏡像歐盟排放交易體系（ETS）——在ETS之外設(shè)立專門的進口產(chǎn)品排放額度池，進口商從其中購買額度。池內(nèi)之額度價格等同于ETS內(nèi)的額度價格；
4. 消費稅——在消費層面，對有碳泄漏風(fēng)險的產(chǎn)品征稅，消費稅同時適用于歐盟產(chǎn)品和進口產(chǎn)品。
歐洲議會的《決議》說，碳關(guān)稅一是應(yīng)當對應(yīng)歐盟廠商支付的碳成本，二是應(yīng)當反映歐盟碳排放價格的動態(tài)變化，進口商應(yīng)當從一個獨立的排放額度池中購買額度。《決議》還談及了選項1和4的不足之處?？梢钥闯觯瑲W洲議會傾向于以現(xiàn)行歐盟排放交易體系（ETS）為基礎(chǔ)展開碳關(guān)稅的制度設(shè)計，基本排除了選項1和4，也傾向于排除選項2。歐洲氣候變化與可持續(xù)轉(zhuǎn)型圓桌會議（ERCST）在其建議中指出了選項2的問題——將進口產(chǎn)品直接納入ETS，會導(dǎo)致ETS內(nèi)排放額度的需求大增（流動性崩塌）和價格上漲，這就需要增發(fā)排放額度才能解決。綜上，筆者估計最有可能采取的方式是選項3，即在歐盟排放交易體系之外設(shè)立一個進口產(chǎn)品的虛擬排放額度池，虛擬排放額度的價格錨定歐盟碳市場的排放額度價格。
這種主張相當自我，意味著全球輸歐商品都要支付歐盟標準之碳價。歐盟的理由是，國外和本土廠商應(yīng)當承擔(dān)相同的碳成本。這里有一個隱含假設(shè)，即一個國家的碳成本等于其減排努力。這有點類似于說一國的勞動力成本等于勞工保護水平。它忽略了人口規(guī)模、年齡結(jié)構(gòu)等所有其他影響勞動力成本的因素。如果進口產(chǎn)品在碳成本上必須和歐盟“找齊”，那么勞動力成本呢？是不是也應(yīng)當按歐盟的工資標準“找齊”呢？
三. 國別范疇
基本原則是，碳關(guān)稅適用于所有國家的輸歐產(chǎn)品。在這個大原則下，歐洲議會《決議》強調(diào)了應(yīng)給予最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家特殊待遇。這兩類國家被豁免基本無懸念。歐洲氣候變化與可持續(xù)轉(zhuǎn)型圓桌會議（ERCST）還建議豁免與歐盟建立了碳市場掛鉤（linking）的國家，理由是其碳成本與歐盟相同，不存在碳泄漏風(fēng)險。這實質(zhì)也是將歐盟標準推向全球，很可能被采納。目前只有瑞士和歐盟建立了碳市場掛鉤，而英國也在積極推進中。
歐盟是否會依據(jù)其他國家的減排承諾、加入《巴黎協(xié)定》等氣候行動指標進行豁免？不大可能。首先，歐盟認為承諾不等于實際行動。歐洲議會環(huán)境委員會主席帕斯卡爾·坎芬（Pascal Canfin）在談及碳關(guān)稅時直指中國。他說，僅僅根據(jù)中國的減排承諾而豁免是不嚴肅的，如果我是歐洲的鋼鐵或水泥生產(chǎn)商j就不會接受；中國的承諾值得贊賞，但是從產(chǎn)業(yè)競爭的角度看沒有用。他的這些話有助于揣摩歐盟力推碳關(guān)稅的實際用意。
四. 行業(yè)范圍
歐洲議會《決議》的表述是，碳邊界調(diào)節(jié)機制應(yīng)當涵蓋歐盟排放交易體系所涵蓋所有產(chǎn)品的進口，包括這些產(chǎn)品嵌入半成品或最終產(chǎn)品時；應(yīng)該涵蓋電力行業(yè)和能源密集型行業(yè)，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和化肥。
如此看來，碳關(guān)稅將適用于已納入歐盟ETS管控的所有產(chǎn)品（1），且似乎會將含有含有管控產(chǎn)品成分的半成品和成品一并納入。也不排除在初期將課稅范圍進一步限制在歐盟認定的高碳泄漏風(fēng)險行業(yè)（2）?？傊?，電力、水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和化肥行業(yè)幾乎肯定會榜上有名。
一個重要的不確定性在于，碳關(guān)稅是否和如何向下游延伸？在某些行業(yè)，對上游原料課征的碳關(guān)稅會使碳泄漏向下游傳導(dǎo)。筆者的理解是：化工原料A是歐盟ETS管控產(chǎn)品，輸歐時應(yīng)課征碳關(guān)稅。A是下游產(chǎn)品B的主要原料之一，但B不受歐盟ETS管控，輸歐時不交碳關(guān)稅。如此便造成B產(chǎn)品的歐盟生產(chǎn)商面臨原料成本劣勢，因其只能買到碳成本較高的原料A，而其國外競爭對手則可獲得碳成本較低的A。在公開咨詢階段，各方普遍認為，僅關(guān)注ETS管控產(chǎn)品還不夠，還要考慮價值鏈。歐洲氣候變化與可持續(xù)轉(zhuǎn)型圓桌會議（ERCST）則建議應(yīng)將碳關(guān)稅的適用范圍擴展至部分下游產(chǎn)品，以解決碳泄漏向下游傳導(dǎo)的問題。歐洲議會在《決議》中強調(diào)，碳關(guān)稅的設(shè)計要避免對歐盟內(nèi)部市場和整個價值鏈的擾亂。如何避免，就目前資料來看并不清楚。
五. 排放范圍
根據(jù)全球最廣泛應(yīng)用的溫室氣體核算體系（GHG Protocol），企業(yè)的溫室氣體排放分為三個“范圍”。范圍一是企業(yè)的直接排放，如燃燒排放和公司車輛排放。范圍二是間接排放，指企業(yè)消耗的外購電力、蒸汽、熱力所產(chǎn)生的排放。范圍三是其他所有間接排放，涵蓋了企業(yè)在其價值鏈活動中的所有其他間接排放，例如采購的原料和服務(wù)、運輸和配送、出差、員工通勤、垃圾等等。
現(xiàn)在的問題是，在確定進口產(chǎn)品的排放量（碳含量）時，歐盟要算到多細？無疑，直接排放（范圍一）肯定要算。然后就復(fù)雜了。歐洲議會《決議》的表述是：“進口商品的碳定價應(yīng)同時包括直接排放與間接排放，因此也考慮各國電網(wǎng)的碳密度，或者在進口商提供數(shù)據(jù)的情況下，考慮產(chǎn)品之生產(chǎn)設(shè)施層面的能源消耗的碳密度（3）。”歐盟將間接排放納入考量必然引出2個問題：1、外購電力的排放（范圍二）算不算？2、范圍三排放中，哪些算哪些不算？
《決議》似乎暗示應(yīng)計入范圍二排放。去年12月，歐洲議會環(huán)境委員會主席帕斯卡爾·坎芬（Pascal Canfin）在接受采訪時被問及如何準確量化進口產(chǎn)品的碳成本時說，這很簡單，我們正在討論的選項之一是看一個國家的電力結(jié)構(gòu)，或者看具體行業(yè)或工廠的電力結(jié)構(gòu)，再根據(jù)電力結(jié)構(gòu)的碳密度算出進口產(chǎn)品的碳含量。他的話和《決議》相互呼應(yīng)。坎芬在這次采訪中基本是以中國為假想敵，而歐盟也很清楚，能源結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了中國電網(wǎng)的碳密度比歐盟高得多。中國的煤電比例為60%—70%，而歐盟的煤電比例則為10%—20%。
歐洲氣候變化與可持續(xù)轉(zhuǎn)型圓桌會議（ERCST）則建議另一種方案：計入范圍一排放（直接排放）以及范圍三中的上游原料排放（限于ETS管控物質(zhì)），不計范圍二排放。簡單理解就是，進口產(chǎn)品的碳成本=燃料碳成本+高碳含量的原料的碳成本。ERCST認為雖然歐盟企業(yè)承擔(dān)了通過電價傳導(dǎo)的減排成本，但這個問題應(yīng)當繼續(xù)依賴歐盟現(xiàn)行的電價補貼機制解決，而非通過碳關(guān)稅解決。這是一個非常復(fù)雜的問題，筆者也看的云里霧里。ERCST還建議不考慮進口產(chǎn)品的國際運輸產(chǎn)生的排放，以后再說。
六. 確定進口產(chǎn)品的碳含量（稅基）
核算進口產(chǎn)品的碳含量在理論上有兩條路可選，一是每批產(chǎn)品/每個廠商單獨核算。這條路一看便知極不現(xiàn)實，所以只能走第二條路——預(yù)先設(shè)定各產(chǎn)品的排放密度“基準”（benchmark），再據(jù)以推算進口產(chǎn)品的碳含量。設(shè)定基準時又有2個選擇維度，一是地理的，二是排放強度的。各種選擇如下表所示。
以鋼鐵為例，如果假設(shè)歐盟鋼鐵行業(yè)的排放強度（碳含量）是全球最低，而出口國X的鋼鐵行業(yè)的排放強度高于歐盟但低于全球水平，則選擇A1對X國的鋼鐵出口企業(yè)最有利，選擇C3最不利。
從歐洲議會的《決議》來看，如果出口企業(yè)不能提供自己產(chǎn)品的排放強度數(shù)據(jù)，那么就要套用該產(chǎn)品的全球平均排放強度。歐洲氣候變化與可持續(xù)轉(zhuǎn)型圓桌會議（ERCST）的建議也與之類似，即以全球平均排放強度為默認值。如果不同生產(chǎn)的方法對排放強度有重大影響（例如：煉鋼的氧氣頂吹轉(zhuǎn)爐與電爐、回收鋁與初級鋁），則相應(yīng)設(shè)定多個默認值。
出口企業(yè)必須有機會自證其實際排放強度低于默認值，但數(shù)據(jù)要經(jīng)歐盟認可的第三方機構(gòu)進行核查和認證。這有點類似在反傾銷中申請獲得“單獨稅率”。這個很重要，因為如果不同來源的進口產(chǎn)品都套用一個默認值，低碳和高碳產(chǎn)品被征的碳關(guān)稅也一樣，那么肯定是高碳產(chǎn)品占便宜。如果沒有“單獨稅率”機制，碳關(guān)稅可能會成為獎勵高碳（減排成本低）產(chǎn)品占領(lǐng)歐盟市場的措施。
七. 防止雙重保護和雙重征稅
碳關(guān)稅的目的是讓進口產(chǎn)品付出和歐盟產(chǎn)品一樣的碳成本。歐盟的高能耗/貿(mào)易暴露（energy-intensive trade-exposed, EITE）產(chǎn)業(yè)獲得了很多免費的排放配額，免費配額之外的排放才需要負擔(dān)成本。如果對進口產(chǎn)品的碳排放量全部征稅，就會使歐盟產(chǎn)品獲得“雙重保護”。因此就需要在進口產(chǎn)品的碳排放量中扣除歐盟產(chǎn)品獲得的免費排放配額。這個性質(zhì)是稅基調(diào)整。如下圖所示。
歐洲議會的《決議》強調(diào)，進口產(chǎn)品不應(yīng)為其碳排放付費兩次。這是避免對進口產(chǎn)品的碳含量雙重征稅。如果輸歐產(chǎn)品在出口國內(nèi)已經(jīng)支付碳成本，那么這一部分就應(yīng)當從應(yīng)繳碳關(guān)稅中扣除。輸歐產(chǎn)品在邊境購買歐盟排放配額時，應(yīng)付歐盟配額價格與出口國碳價之差。如下圖所示。
如果輸歐產(chǎn)品在出口國內(nèi)也獲得了免費排放配額，事情就進一步復(fù)雜。免費配額所覆蓋的那部分碳排放在出口國內(nèi)沒有成本，所以這部分碳排放應(yīng)當以正常價格購買歐盟配額。如下圖所示。
最后的難題是，如果出口國沒有碳定價機制（既無排放交易系統(tǒng)，也無碳稅），那應(yīng)當如何量化其國內(nèi)碳價呢？歐洲氣候變化與可持續(xù)轉(zhuǎn)型圓桌會議（ERCST）認為，即使在沒有明確碳價的國家，各種減排措施也使碳排放有一個隱含成本。所以ERCST建議歐盟和出口國通過談判商定一個隱含的碳價。筆者認為，這是一個相當烏托邦的建議。
我的一些想法
歐盟碳關(guān)稅如果落地，將對中國的出口產(chǎn)生全面出擊，不可輕視。碳關(guān)稅將會全面影響出口產(chǎn)品的價值鏈，包括原材料成本、生產(chǎn)工藝的能效要求以及產(chǎn)品的碳足跡管理。國外的研究顯示，當碳成本為40美元每噸時，高能耗貿(mào)易暴露產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值會下降2.5%。而目前歐盟的碳價已突破50歐元。
2021年4月16日，習(xí)近平總書記在中法德領(lǐng)導(dǎo)人視頻峰會上強調(diào)，應(yīng)對氣候變化是全人類的共同事業(yè)，不應(yīng)該成為地緣政治的籌碼、攻擊他國的靶子、貿(mào)易壁壘的借口。
從現(xiàn)有信息看，歐盟碳關(guān)稅的制度設(shè)計確有貿(mào)易壁壘之憂，而方法論中則可看到不少反傾銷制度的影子（如外部基準、單獨稅率、使用不利事實、雙重救濟、反規(guī)避等）。
碳關(guān)稅是全球規(guī)則制定的一個新熱點。歐盟正在積極成為主導(dǎo)者，其措施會有很強的域外效力。從日本政府最近公布的“綠色增長戰(zhàn)略”來看，為了確保日本企業(yè)的競爭力，日本也正在討論實施碳關(guān)稅。一般認為，由于美國沒有全國性的排放交易體系，所以推行碳關(guān)稅從道理上講不通，在機制上行不通。但要注意的是，拜登一上任就通過頒發(fā)行政令“將氣候危機置于美國外交政策和國家安全的核心”。這樣氣候措施就名正言順地披上了國家安全的外衣。我們應(yīng)該對特朗普以國家安全為理由加征關(guān)稅記憶猶新，這樣的關(guān)稅措施是不需要通過立法程序的，落地會很快。
碳關(guān)稅貌似氣候措施，實則是貿(mào)易措施，應(yīng)當由貿(mào)易主管部門來應(yīng)對。歐洲議會已經(jīng)給碳關(guān)稅所應(yīng)對問題戴上了“氣候傾銷”的帽子，提出了“反氣候傾銷”的概念。筆者認為，未來“碳傾銷”、“碳補貼”甚至“碳保障措施”都可能出現(xiàn)，碳貿(mào)易壁壘很可能會成為貿(mào)易摩擦的主要形式之一。中國的貿(mào)易主管部門應(yīng)當高度關(guān)注并著手進行理論和實踐的準備。積極參與國際規(guī)則的討論和制定，同時借鑒歐盟，研究制定中國碳關(guān)稅相關(guān)法律法規(guī)，并著手進行產(chǎn)業(yè)碳關(guān)稅貿(mào)易脆弱度評估。在企業(yè)層面，應(yīng)當考慮進行出口碳風(fēng)險評估。
作者：吳必軒
海華永泰（北京）律師事務(wù)所律師
美國紐約州/中國執(zhí)業(yè)律師
美國范德比爾特大學(xué)法學(xué)博士（J.D.）
編輯：海洋